جغرافیای توسعه و جغرافیای قومی در برنامه‌های عمرانی دولت

نزدیک به شصت سال از تدوین اولین برنامۀ عمرانی ملی در ایران سپری می‌شود. اگر چه ایران از اولین پیشگامان برنامه‌ریزی و توسعه در جهان محسوب نمی‌شود اما در میان کشورهای «جنوب» در زمرۀ متقدمین است. شاید بتوان انقلاب مشروطه را سرچشمۀ حرکت ایران به سمت جبران عقب‌ماندگی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به حساب آورد. پس از آن با روی کارآمدن پهلوی اولدر کنار به وجود آمدن تغییرات اساسی در ترکیب جمعیت شهری و روستایی و عشایری؛ نظام اداری جدیدی بر مبنای انتصاب مسئولین مناطق کشور (استان‌ها) توسط مرکز شکل گرفت و در پی آن اولین گام‌ها به سمت نوسازی و توسعه برداشته شد.

ریاست ابوالحسن ابتهاج بر سازمان برنامه و بودجه را می‌توان نقطۀ عطفی در اشاعه اندیشه برنامه‌ریزی و نیز سازمان و روش‌دهی به این امر در ایران دانست. وی در زمان رضا شاه نیز به دفعات سعی در تشکیل «شورای اقتصاد» و تهیه یک نقشه اقتصادی جامعداشت و به دلایلی در این زمینه توفیقی حاصل ننمود؛ اما بعدها در زمان نخست‌وزیری قوام‌السلطنه کوشش‌های او به نتیجه رسید و اولین جلسه کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی در ۸فروردین ۱۳۲۵تشکیل شد. براساس تصویب‌نامه دولت «هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» معین شده و کار برنامه-ریزی در ایران در مسیر تازه‌ای قرار گرفت [١].

به دنبال این فرایند، دولت‌های مرکزی بر آن شدند تا با به کارگیری امکانات مادی و سرمایه‌های انسانی و ملی و با تکیه بر توان علمی و تخصصی مؤسسات مشاوره و سازمان‌های مهندسی فعال در عرصه برنامه‌ریزی در داخل و خارج از کشور اقتصاد ملی را ساماندهی نموده و در پرتو آن کیفیت و سطح زندگی مردم را در ابعاد مختلف بهبود ببخشند؛ اما ثمرۀ این تلاش‌ها همواره در میان مردم و حتی کارشناسان و دست اندرکاران، قضاوت‌های متفاوتی را نسبت به عملکرد دولت به دنبال داشته است.دسته‌ای از تحلیل‌ها متوجه توفیقاتی است که دولت طی دهه‌های گذشته در ارتقاء سطح زندگی و معیشت و فرهنگ عمومی جامعه اعم از شهرها و روستاها به دست آورده است که در نتیجه آن سیمای توسعه‌نیافتگی، فقر، محرومیت و تبعیض در کشور تعدیل و تغییر نموده است. کشاورزی، صنعت و خدمات رسانی و تولیدات ملی رشد نسبی قابل توجهی داشته‌اند؛ مراکز و قطب‌های جدیدی در اقتصاد کشور فعال شده‌اند و در عرصه اطلاع‌رسانی و ارتباطات و تولید و به کارگیری فن‌آوری و تکنولوژی شاهد ترقی جایگاه ایران در جهان بوده‌ایم.

از سوی دیگر برخی افراد و گروه‌ها با استناد به آمارهای موجود و یا دیده‌ها و شنیده‌های خود تصویر دیگری از اقتصاد با برنامه در ایران دارند.از این منظر ابعاد محرومیت و تبعیض و شکاف طبقاتی ناشی از فرایند نامتوازن توسعه، جامعه را با میزان بالایی از نارضایتی مواجه نموده است. گروهی از استان‌های کشور در برنامه‌های اقتصادی دولت جایگاهی نداشته‌اند، اما بخش عمده‌ای از درآمدهای دولت و نیز اعتبارات عمرانی و بودجه‌های ملی صرف توسعۀچند شهر و یا استان در کشور شده است. در ادامۀاین نگاه برخی نیز سعی دارند با مقایسه این وضعیت نشان بدهند که استان‌های قومی کشور یعنی مناطقی که درصد بالایی از جمعیت آنها از ویژگی‌های فرهنگی متفاوتی برخوردارند و به زبانی غیر از زبان فارسی تکلم می‌کنند توسعه نیافته‌اند. به اعتقاد این گروه، جغرافیای قومی و جغرافیای توسعه نیافتگی در ایران با هم انطباق دارند و لذا نتیجه می‌گیرند که دولت مرکزی عامدانه سعی در عقب‌نگهداشتن این مناطق نموده است.

به نظر می‌رسد یکی از راه‌های بررسی ابهامات فوق معرفی اهداف و اولویت‌های منطقه‌ای در برنامه‌های دولت است و اینکه آیا مناطق قومی در میان اولویت‌های برنامه‌ای دولت بوده‌اند یا خیر؟

اولویت‌های منطقه‌ای یا اولویت‌های قومی؟
تا قبل از انقلاب اسلامی و در ابتدای تدوین برنامه اول عمرانی کشور برای سال‌های ۳۴-۱۳۲۸هدف اصلی دولت بر توسعه قطب‌های کشاورزی و برخی قطب‌های صنعتی قرار داشت. برای دستیابی به اهداف مذکور دولت در تلاش بود تا با استفاده از کمک‌های خارجی و نیز استفاده از ذخایر نفتی درآمد سرانه را به سرعت افزایش دهد [٢]. یک چهارم هزینه‌های پیشنهادی به کشاورزی، ۳۲درصد به رفاه اجتماعی و طرح‌های پست و تلگراف و تلفن و ۲۴درصد به طرح‌های صنعتی و معدنی اختصاص یافت [٣]. در این برنامه طرح‌های زیربنایی از جمله سیستم حمل و نقل و کشاورزی و طرح‌های بزرگ آبرسانی اولویت ویژه یافتند [٤]. فرمانفرمائیان در این رابطه می‌گوید: «در آن ابتدا که ما آمده بودیم داده‌ای که برای ما از همه چیز مهمتر بود درآمد سرانه بود. درآمد سرانه خود به خود معنای فوق‌العاده‌ای ندارد اما اگر درست نگاه شود می‌بینید که وقتی درآمد سرانه به طور حساس بالا برود در دل آن کارهای دیگری که مورد نظر است انجام می‌شود و ... مردم می‌توانند سطح زندگی ، آموزش و پرورش و بهداشت بهتری داشته باشند» [٥].

اهداف عمده دولت در این برنامه بالا بردن واحد سطح زندگی و تعدیل در توزیع ثروت بود. در این رابطه دشت مغان و رود ارس منطقه محوری مورد مطالعه بود و اقداماتی در جهت اسکان عشایر و ایجاد اقتصاد مختلط زراعت و دامداری انجام گرفت؛ اما این برنامه با پیش آمد نهضت ملی نفت به صورت نیمه تمام رها شد [6].

در برنامۀ دوم توسعه، دولت بر «توزیع عملیات عمرانی بین استان‌ها و شهرستان‌های کشور» تأکید نمود. از طرف دیگر همچنان توسعه «زیربنا» در اولویت بود و کشاورزی و بعد از آن صنعت در اولویت‌های بعدی قرار داشتند. طی این دوره هزینه‌های مربوط به حمل و نقل و ارتباطات توسعۀ راه‌آهن تهران ـ میانه به تبریز و ساختمان راه آهن تهران ـ مشهد تامین شدند [٧]. همچنین از دیگر تحولات عمده در این برنامه شروع طرح توسعه منطقه‌ای خوزستان بود و نیز آغاز طرح‌های مطالعات منطقه‌ای برای سیستان و بلوچستان و استان کرمان که توسط مؤسسات مطالعاتی خارجی تحقق یافت. این برنامه نیز در رویارویی با رکود اقتصادی سال‌های ۴۱-۱۳۲۹ناقص اجرا شد.

در برنامه عمرانی سوم برای اولین بار عمران منطقه‌ای و برنامه‌ریزی منطقه‌ای مطرح شد و طی آن از استانداران برای تهیه گزارشی از توانمندی‌ها و نیازها و اولویت‌های مناطق تحت پوشش آنها دعوت به عمل آمد. یکی از اهداف برنامه سوم یافتن نواحی مستعد کشاورزی با بازده بالای اقتصادی بود و بر همین اساس بود که یک رشته سازمان‌های عمران ناحیه‌ای در دشت قزوین، دشت گرگان، نواحی جیرفت و کهگیلویه تاسیس شد. همچنین ایجاد قطب‌های کشاورزی در گیلان، گرگان، اصفهان، خوزستان و آذربایجان و قطب‌های صنعتی در اصفهان، تبریز، اراک و قزوین مطرح گردید [٨]. طی برنامه چهارم نیز با تأکید بر عدم تمرکز، و کاهش اختلافات منطقه-ای چهار قطب کشاورزی، صنعتی، جهانگردی و توریستی و ارتباطی پیش‌بینی شد [٩].

در مجموع در برنامه‌های سوم و چهارم بیش از ۹/۳ میلیارد دلار صرف امور زیربنایی شد. بین سال‌های ۵۶-۱۳۴۲سدهای بزرگی در دزفول، کرج و منجیل ساخته شد. بنادر از جمله بندر انزلی، شاهپور، بوشهر و خرمشهر نوسازی و کار احداث بندری جدید در چاه بهار آغاز شد. به منظور اتصال تهران به اصفهان، تبریز، مشهد، دریای خزر و خلیج فارس بیش از ۸۰۰کیلومتر راه‌آهن ریل گذاری شد.

در پایان دوره مذکور کارخانه‌های نساجی جدید در اصفهان، کاشان، تهران و کرمانشاه، کارخانه‌های فولاد در اصفهان و اهواز پالایشگاه‌های نفت در شیراز، تبریز، قم، تهران و کرمانشاه؛ کارخانه‌های پتروشیمی در آبادان، بندر شاهپور و جزیره خارک؛ ماشین سازی در تبریز ، اراک و آبادان؛ آلومنیوم سازی در ساوه، اهواز و اراک؛ کارخانه‌های کودشیمیایی در آبادان و مرودشت و خودروسازی و تراکتورسازی و کامیون‌سازی در ساوه، تهران، اراک و تبریز تاسیس و به مرحله تولید صنعتی رسیدند [١٠].

بنابراین در برنامه چهارم قطب‌های صنعتی قبلی یعنی اصفهان، تبریز، اراک و اهواز و قزوین مورد تأکید قرار گرفتند و از سوی دیگر قطب‌های جدید صنعتی مانند بند شاهپور، شیراز، رشت، مشهد و کرمانشاه پیشنهاد شد. همچنین در رابطه با توسعه استان‌ها طرح مطالعات جامع برای خراسان، هرمزگان و کرمانشاه پیش‌بینی شد.

قطب‌های عمده کشاورزی در برنامه چهارم علاوه بر ادامه طرح‌های گذشته در جیرفت و میناب، کهگیلویه ، گرگان، دشت مغان، قزوین، منطقه سد دز، منطقه سفیدرود، در مناطق زیر پیش‌بینی گردید: مهاباد، اراک، منطقه سد شاه عباس کبیر (زاینده رود)، سد داریوش کبیر (درودزن) فارس، داراب فارس، بمپور و سراوان، سرخس، دره گز، دره فوقانی اترک، دره فریمان و نزدیک تربت جام [١١].

طی این برنامه عمرانی ـ برنامۀ چهارم ـ تدارک نخستین برنامه منطقه‌ای سراسری ایران توسط مؤسسه آمریکایی بتل Battelle Memorial Institute  آغاز شد که قرار بود. زیربنای برنامه عمرانی پنجم کشور شود. در این برنامه تقسیمات یازده گانه‌ای از مناطق کشور به عمل آمدو هر منطقه به نوبه خود به ۳۰ منطقه کوچکتر و ۱۴۰ناحیه با مرکزیت شهرها تقسیم شدند.

این مناطق یازده‌گانه عبارت بودند از: ۱ـ استان‌های گیلان و مازندران ۲ـ آذربایجان شرقی و غربی ۳ـ تهران، سمنان و زنجان ۴ـ خوزستان و کهگیلویه ۵ـ همدان و لرستان ۶ـ اصفهان و یزد ۷ـ فارس ۸ـ سیستان و بلوچستان و کرمان ۹ـ خراسان ۱۰ـ کرمانشاه، کردستان و ایلام ۱۱ـ هرمزگان و بوشهر [١٢].

اگر چه در پایان پیشنهادات مؤسسه بتل در تقابل با برنامه در دست تهیه مرکز و قرار گرفت و این امر به ختم قرارداد پیش از تکمیل نهایی برنامه منجر شد.

در سال‌های ۵۶-۱۳۵۲، یعنی در خلال برنامه عمرانی پنجم رشد درآمد نفت چند برابر شد و تلاش گردید تا برنامه‌های عمرانی با توجه به آراء نمایندگان مجلس و انجمن‌های محلی و استانداران تهیه شود. حفظ تعادل‌های منطقه‌ای و توزیع عادلانه درآمد ملی کماکان از اهداف عمده دولت بود. سیاست عمده دراین دوره تقلیل مهاجرت‌های استانی، عمران روستایی، عدم تمرکز اداری و اقتصادی، محدودیت فعالیت‌های صنعتی در شعاع ۱۲۰کیلومتری تهران و ایجاد سازمان نظارت بر گسترش تهران بزرگ بود. از اولویت‌های دیگر دولت قبل از انقلاب اسلامی و در طول برنامه پنجم، توسعه محور غرب (خوزستان تا آذربایجان) به منظور جلوگیری از بزرگترین جریان‌مهاجرتی در کشور بود [١٣]. توسعه منابع انسانی نیز کماکان مدنظر بود به نحوی که در پایان این دوران پیشرفت‌های چشمگیری در بخش‌های بهداشت و آموزش به دست آمد: شمار پزشکان سه برابر شد، مرگ و میر کودکان از ۲۰درصد به کمتر از ۱۲درصد رسید، میزان با سوادی از ۲۶به ۴۲ درصد رسید، شمار دانشگاه ها پنج برابر شد و شمار دانش آموزان متوسطه سه برابر گردید. با این وجود هنوز امکانات موجود نسبت به جمعیت کشور بسیار اندک بود[١٤].

چنان که از بررسی‌های فوق برمی‌آید در این رویکرد تأکید اصلی دولت بر ایجاد قطبهای رشد یافته اقتصادی در مراکز بزرگ شهری و جمعیتی قرار داشت. شاید امروزه انتقادات بسیاری نسبت به تئوری‌های قطبی توسعه وارد باشد و به عنوان الگوی مطلوبی برای توسعۀکشورها اهمیت کمتری نسبت به گذشته داشته باشد ولی الگوی رایج در جهانِ آن روز بر چنین روالی تأکید داشت و دولت مرکزی با تأکید بر چند شهر بزرگ از جمله، تهران، اصفهان، مشهد، تبریز و اهواز و بعدها با افزایش این مراکز در شیراز، اراک، قزوین ، کرمانشاه، آبادان، گیلان، گرگان و مازندران روند توسعه صنعتی و کشاورزی را دنبال کرد.

دو عامل مهم در عطف توجه دولت به مناطق ذی‌ربط عبارت بودند از مرکزیت جغرافیایی شهرها و نیز کشف نواحی مستعد که بازدهی و ارزش افزوده تولیدات در آن بیشتر باشد. اولویت تمرکز جغرافیایی سبب شد تا سهم استان مرکزی، اصفهان، و یزد افزایش چشمگیری بیاید و مجموعا ۴۶درصد از کل سرمایه‌گذاری‌های دولت در برنامه عمرانی چهارم را به خود اختصاص دهند در حالی که استان‌های مرزی کردستان و کرمانشاه ۴/۲ درصد از مجموع سرمایه‌گذاری را به خود اختصاص دهند که این رقم البته در استان کرمانشاه بیشتر بود[١٥].

همچنین مناطقی که از قابلیت ممتازی در دسترسی به آبهای مرزی برخوردار بودند در برنامه‌های دولت تحت عنوان توسعه بنادر و شهرهای ساحلی در اولویت قرار گرفتند از جمله این مناطق، بندر انزلی ، چابهار، بوشهر، ماهشهر و خرمشهر و استان‌های گیلان و مازندران و هرمزگان بودند.

در کنار قطب‌های مذکور دولت تلاش‌هایی را در جهت شناسایی و آبادانی برخی مناطق کم بنیه از نظر اقتصادی و محروم از نظر امکانات و منابع را نیز در پیش گرفت مانند سیستان و بلوچستان و بخش‌هایی از خراسان و کرمان. همچنین مناطقی که کمتر مورد توجه قرار گرفته بودند از جمله کهگیلویه و بویر احمد، هرمزگان و مهاباد به اولویت های دولت در عرصه کشاورزی اضافه شدند. و به این ترتیب تا پایان برنامه چهارم بسیاری از مناطق کشور در عرصه برنامه‌های دولت کم و بیش ظاهر شدند.

تأکید بر توسعه و رشد مراکز شهری از جمله محورهای اصلی دولت‌های قبل از انقلاب اسلامی بود. به نحوی که طی دوران ۳۰ساله مذکور جمعیت شهرها به شدت افزایش یافت و تحولات توسعه‌ای و در نتیجه برخی برنامه‌های دولت در روستاها به مهاجرت روستائیان به مراکز شهری کوچک و بزرگ انجامید. جدای از روستاها و بخش‌ها و مراکز شهری کوچک و محروم که به جهت ماهیت «بازده محور» برنامه‌های دولت در زمرۀاولویت‌های دولت قرار نداشتند سایر مناطق با توجه به ظرفیت‌ها و جاذبه‌های تاریخی، طبیعی و اقلیمی، جمعیتی منابع آب، مرکزیت، زیر ساخت‌ها و منابع معدنی و ... هر یک از منظر یکی از چهار محور ارتباطی ـ صنعتی ـ کشاورزی و جهانگردی مورد توجه و ارزیابی دولت قرار گرفتند. نا برابری حاصل اصلی این خط مشی بود ولی این نابرابری ضرورتاً از یک وجه قومی برخودار نبود. مقایسه ارقام سرمایه گذاری در شهرها مختلف تفاوت‌های بسیاری را نشان می‌دهد. برای مثال بخش عظیمی از سرمایه‌گذاری‌های دولت علاوه بر تهران، یزد و اصفهان به محور خوزستان و آذربایجان و شهرهای تبریز، اهواز، آبادان تخصیص یافت که عمدتاً از ساختار جمعیتی قومی برخوردار بودند. در عین حال استان‌های کردستان و سیستان و بلوچستان (دو استان سنی نشین کشور) بعداز برنامه‌های عمرانی دولت (۱۳۵۵) توسعه نیافته‌ترین استان‌های کشور باقی مانده‌اند.
 

در مجموع باید گفت فرایند توسعه در ایران به گونه‌ای آغاز و دنبال شد که در طول دوران حدوداً سی ساله برنامه‌ریزی قبل از انقلاب ۶۰ درصد از وام‌های بانک جهانی توسعه و معدن به تهران اختصاص یافت و بیش از نیمی از کالاهای کارخانه‌ای نیز در تهران تولید می‌شد و نیز ۲۲درصد نیروی کار صنعتی کشور نیز در تهران مشغول به کار بودند [١٦]. با توجه به ارقام مذکور باید پذیرفت که جمعیت بخش‌های مختلفی از کشورمان البته با میزان‌های متفاوت از تبعیض و نابرابری در رنج بوده‌اند؛ ولی در مجموع توسعه نیافتگی نه تنها لزوما و منحصر به استان‌های قوم نشین کشور نبوده بلکه به گونه‌ای که ملاحظه شد حتی برخی از مناطق قومی در زمرۀ اولویت-های عمرانی و توسعه‌ای دولت قرار داشتند.

انقلاب و توسعۀ اقتصادی
پس از انقلاب اسلامی در بهمن ماه ۱۳۵۷و تدوین قانون اساسی نظام اسلامی اگر چه چشم انداز دیگری از تصمیم‌گیری و اجرا در نظام اقتصاد و برنامه‌ریزی کشور ایجاد شد ولی با وجود تفاوت‌های عمده در اهداف و خط مشی‌ها در برخی ابعاد از جمله توازن و عمران نواحی و عدم تمرکز اداری و اقتصادی همان سیاست‌های پیشین دنبال شد.

در تبصره ۵ قانون اول توسعه به توزیع عادلانه اعتبارات سرمایه‌گذاری‌های ثابت میان استان‌های تأکید شد. همچنین یکی از اهداف کلان برنامه دوم توسعه جمهوری اسلامی (۷۷-۱۳۷۳) عبارت بود از «تقسیم بهینه منابع و امکانات عمومی با تعیین ضرایب وضع موجود استان‌ها و مناطق و تلاش در رساندن استان‌ها و مناطقی که در ابتدای برنامه در امور اجتماعی و اقتصادی پایین‌تر از میانگین هستند به حد نصاب کشوری». در برنامه عمرانی سوم (۸۳-۱۳۷۹) نیز وجه غالب برنامه عدم تمرکز اداری و اقتصادی، عدالت اجتماعی، اشتغال و کاهش بیکاری اعلان شده بود. در حالی که قبل از انقلاب اسلامی تأکید عمده بر روند توسعۀ صنعتی و کشاورزی و رشد قطب‌های بزرگ در کشور بود پس از انقلاب عمران روستاها و مناطق محروم به طور جدی دنبال شد و برخی نهادهای رسمی از جمله جهاد سازندگی متولی اجرای آن شدند. تأکید قوانین جدید و توجه به نیازهای اساسی آحاد جامعه و تأمین عدالت اجتماعی آهنگ توسعه را به سمت توسعۀ منابع انسانی تغییر داد و لذا ابعاد دیگر توسعه خصوصاً توسعه صنعتی در اولویت‌های بعدی دولت قرار گرفتند. ثمرۀ رویکرد جدید دولت نسبت به نیروی انسانی باعث افزایش نرخ رشد شاخص توسعۀ انسانی شد که با سه متغیر درآمد، تحصیلات و امید به زندگیاندازه‌گیری می‌شود. این دگرگونی به نحوی بود که این شاخص برای کشور و در سال‌های اخیر از سطح پایین به سطح متوسط ارتقاء یافته است: این امر تا حد زیادی حاصل بهبود وضعیت بهداشت و تغذیه و گسترش پوشش تحصیلی در روستاها و شهرهای کوچکتر و نیز بهره‌مندی گروه‌های آسیب‌پذیر از جمله زنان و کودکان است.

با وجود آن که در این دوره تلاش‌هایی در جهت توزیع عادلانه اعتبارات عمرانی در میان استان‌های کشور صورت گرفته است اما برخی از آمارهای اخیر در رابطه با وضعیت صنعت و اشتغال و توسعه در استان‌های کشور هنوز از نابرابری‌هایی اساسی حکایت دارند.

براساس داده‌های ارائه شده در سند برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی، منطقه تهران به عنوان قطب فعالیت‌های اقتصادی و به ویژه صنعتی کشور دربرگیرنده طیف وسیعی از صنایع بزرگ کشور (۵۰۰نفر و بیشتر) می‌باشد. تعداد زیادی از واحدهای صنعتی بسیار بزرگ کشور به ویژه صنایع تولید خودرو و قطعات آن در این منطقه شهری استقرار یافته‌اند و در مجموع از ۲۷۴واحد صنایع بزرگ کشور ۶۵ واحد در تهران مستقر هستند. مناطق اطراف تهران به ویژه در محور تهران ـ کرج و قزوین و اطراف آن نیز شامل طیف وسیعی از صنایع بزرگ کشور به ویژه در زمینه صنایع نساجی می‌باشند. همچنین تبریز به لحاظ واحدهای ماشین سازی و صنایع فلزی؛ خوزستان در زمینه صنایع نفت و تولید شکر ، فلزات اساسی، شیمیایی و پتروشیمی، خدمات بندری و حمل و نقل دریایی؛ اراک در زمینه واحدهای ماشین سازی و صنایع فلزی و آلومینیوم؛ خراسان و به ویژه شهر مشهد علیرغم تعداد نسبتاً کم واحدهای صنعتی بزرگ به عنوان قطب صنایع غذایی؛ کاشان ، اصفهان، قائم شهر و رشت به عنوان مراکز مهم صنایع نساجی ؛ اهواز و اصفهان به عنوان قطب‌های صنایع فلزات اساسی؛ ماهشهر و آبادان و شیراز و فارس قطب صنایع شیمیایی و الکترونیک؛ انزلی و شرق مازندران به عنوان مراکز صنایع چوب و کاغذ و شهرهای کرمانشاه ، همدان و خرم آباد و برخی دیگر از شهرهای این استان‌ها از تعداد محدودی از واحدهای بزرگ صنعتی برخوردارند. مناطق شرقی و جنوب شرقی کشور به غیر از چند واحد معدود خالی از واحدهای بزرگ صنعتی است. همچنین استان‌های آذربایجان غربی، اردبیل، کردستان، ایلام ، چهارمحال و بختیاری و کهکیلویه و بویراحمد نیز به کلی فاقد واحد بزرگ صنعتی می‌باشند [١٧].

نکته قابل تامل آن است که علیرغم برنامه‌های عمرانی دولت پس از انقلاب اسلامی تغییر چندانی در توزیع قطب‌های صنعتی رخ نداده و قطب رشد یافته جدیدی در مناطق محروم و دور مانده از توسعه صنعتی به وجود نیامده است. تأکید بیش از حد بر عواملی چون شاخص‌های انسانی و اجتماعی توسعه از یک سو و توزیع اعتبارات عمرانی در سطح منطقه‌ای و برحسب وضعیت موجود استان‌ها و نیز نیاز استان‌های صنعتی کشور به اعتبارات کلان ملی از سوی دیگر. باعث کوچک ماندن طرح‌های عمرانی در مناطق محروم شده است. برای مثال میزان اعتبار اختصاص یافته به ۷۴طرح عمرانی در استان کردستان برابر با ۱۷طرح عمرانی در استان اصفهان در سال ۷۴ بوده است [١٨].

از طرفی نقشه تمرکز صنعتی استان‌ها که بر مبنای سهم اشتغال بخش صنعت هر استان نسبت به کل کشور تهیه شده نشان می‌دهد که عمدتاً استان‌هایی که در مناطق مرکزی کشور قرار دارند از مرکزیت بیشتری در زمینه اشتغال صنعتی برخوردار هستند. در این رابطه (مرکزیت صنعتی) استان‌ها در سه رده دسته‌بندی شده‌اند. رده اول: تهران، قزوین، مرکزی، سمنان، قم ، اصفهان، یزد، گیلان و آذربایجان شرقی؛ رده دوم: خراسان، مازندران، اردبیل، زنجان، همدان، لرستان، چهارمحال بختیاری، خوزستان ، فارس، بوشهر و کرمان؛ و رده سوم: که وجه فعالیت صنعتی در آنها کمرنگ است شامل گلستان، آذربایجان غربی، کردستان، کرمانشاه، ایلام، کهکیلویه و بویراحمد، هرمزگان و سیستان و بلوچستان است.

اگرچه استان‌های رده سوم مجموعا از استان‌های قوم نشین کشور هستند ولی در کنار آنها از استان‌های آذربایجان شرقی ، خراسان، اردبیل، زنجان، لرستان ، چهار محال و بختیاری، و خوزستان می‌توان یاد کرد نیز که بخش عمده‌ای از هموطنان آذری، عرب، و لر را در خود جای داده‌اند و در رده اول و دوم تمرکز اشتغال صنعتی قرار می‌گیرند.

نقطه قابل توجه اینکه استان‌های رده اول مجموعا از مرکزیت جغرافیایی برخوردارند لذا این عامل نقش مهمی در توسعه این استان ها داشته است.

اهمیت توسعه صنعتی مناطق به گونه‌ای است که با وجود تلاش‌های دولت در عرصه رشد شاخص‌های انسانی و اجتماعی توسعه، هنوز هم جریان‌های بزرگ مهاجرت به سمت شهرهای صنعتی ادامه دارد. در سال ۱۳۷۵بیش از ۳۳درصد جمعیت شهرنشین کشور در پنج شهر بزرگ با جمعیت بیش از یک میلیون نفر زندگی می‌کردند (تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز) [١٩].

این به آن معنا است که اگر چه سرآغاز توسعه صنعتی در ایران از مراکز عمده جمعیتی متأثر بوده اما خود نیز در تکوین فضایی جمعیت کشور مؤثر واقع شده است. لذا توزیع نامناسب جمعیت شهری در کشور به دنبال توزیع ناعادلانه توسعه صنعتی و اقتصادی تشدید گردیده است. برای مثال در استان خراسان در سال ۱۳۷۵حدود ۵۴% جمعیت شهری در مشهد و ۴۶ درصد آن در ۵۳ شهر دیگر استان زندگی می‌کرده‌اند [٢٠]. چرا که این شهر هم از نظر جاذبه‌های مذهبی و زیارتی آن مورد توجه مردم بوده و هم به عنوان یک قطب صنعتی پیوسته مورد توجه دولت‌های مرکزی قرار داشته است.

همچنین نقشه مهاجرت‌های بین استانی طی سال‌های ۶۵-۷۵ از وجود جریان‌های مهاجرتی و جمعیتی به سوی استان‌هایی با ظرفیت تولید بالا مثل تهران سمنان، قزوین، اصفهان و خوزستان حکایت دارد. استان‌های خراسان، یزد کرمان و فارس نیز در ردۀ بعدی قرار می‌گیرند [٢١].

سخن پایانی
مدیریت و برنامه‌ریزی در ایران با دشواری‌های فراوانی روبرو است، به طوری که معمولاً دستاوردهای حاصل از برنامه‌های عمرانی از پیش‌بینی‌های دولت و انتظارات مردم بسیار کمتر است. با این وصف منحصر کردن مشکلات و موانع موجود در مسیر توسعه کشور، به تصمیم‌گیری و عملکرد دولت و از آن بی‌معناتر از قصد و نیتی خاص و سازمان‌ یافته‌تر در محروم نگاه داشتن بخشی از کشور سخن گفتن‌ -به گونه‌ای که در پاره‌ای از آثار گروه‌های قوم‌گرا ملاحظه می‌شودـ نه تنها نادرست است و کمکی به حل آن مسائل نمی‌کند بلکه با تقلیل مسئله و کوچک نمودن ابعاد پیچیده آن، صورت مسئله را نیز تغییر می‌دهد. اینکه دولت مرکزی می‌بایست یا می‌توانست چه اقداماتی به انجام برساند تا نارضایی‌های موجود به حداقل برسد و مناطق و خصوصاً استان‌های محروم و بعضا قوم نشین کشور چشم انداز روشن‌تری از توسعه پیش روی داشته باشند، پرسشی است که محققان و کارشناسان به دفعات آن را طرح کرده، پاسخ داده و در آینده نیز بررسی خواهند نمود. اما در کنار این پرسش شناسایی و معرفی سایر متغیرهایی که شکاف توسعه‌ای را در کشور دامن زده‌اند نیز ضروری به نظر می‌رسد.

بخشی از این متغیرها در بسیاری از کشورهای توسعه نیافته وجود دارند و مختص به کشور ایران نیستند. برای نمونه با وجود آن که «درآمد سرانه» تنها محور توسعه در جهان امروز محسوب نمی‌شود اما هنوز هم رابطۀ مستقیمی با رشد سایر شاخص‌های توسعه دارد. متأسفانه طبق آمارهای موجود، ایران از این لحاظ از رشد قابل ملاحظه‌ای برخوردار نیست. برای مثال رتبۀ تولید داخلی سرانه در ایران براساس قیمت‌های سال ۱۹۹۰در بین ۱۰۰ کشور جهان ۴۶ است اما همین رتبه در میزان رشد شاخص تولید داخلی سرانه به ۶۷ می‌رسد که مبین درصد پایین رشد این شاخص در میان سایر کشورهای مورد مطالعه است.

از سوی دیگر عواملی چون فقدان ثبات سیاسی در داخل و در حوزه‌های اطراف کشور، بی‌ثباتی در سیاست‌های خارجی و مناسبات اقتصادی و تجاری با سایر کشورها، نهادمند نشدن ارزش‌های متناسب با توسعه، کمبود دانش و تکنولوژی و فن‌آوری در سطح پایین، پایین بودن روح تولید و کارآفرینی در نیروی انسانی، کمبود نیروی انسانی متخصص و محقق و خلاق و بسیاری از متغیرهای ریز و درشت دیگر نیز که به عنوان بستر حرکت در مسیر توسعه باید از رشد نسبی برخوردار باشند، هنوز در کشور جا نیفتاده‌اند.

علاوه بر این به گونه‌ای که ملاحظه شد در عرصۀ توسعۀ اقتصادی کشور نیز به رغم نابرابری‌های بی‌چون و چرا، از قصد و نیت و برنامه‌ای خاص در عقب نگهداشته شدن این یا آن گروه قومی نیز نمی‌توان سخن گفت. در واقع توسعه در ایران به رغم تلاش‌های فراوان آن که سامانی مشخص بیابد بیشتر اوقات وجه «تصادفی» خود را حفظ کرده است.

در توضیح پیش زمینه‌های توسعه و توضیح روالی که ایران در این عرصه تجربه کرد عواملی چون مرکزیت سیاسی، جغرافیایی، امنیت و ثبات مناطق، مرکزیت ارتباطی و بازرگانی و نیز دوری از مناطق مورد هجوم و وجود موانع و مرزهای طبیعی بر سر راه تهاجم دشمن ... هر یک نقش تعیین کننده‌ای در این عرصه داشته‌اند. بسیاری از شهرهای ایران بنا به دلایل تاریخی و پیش گفته و مدت‌ها پیش از آن که بحث عقب افتادگی و یا عقب نگهداشته شدن ... باب گردد، شهرهایی چون تهران، تبریز، شیراز و اصفهان از مراکز عمده جمعیتی نیز بودند و بعدها در اولین تقسیمات کشوری در دوران رضا شاه تحت عنوان مراکز استان توسعه بیشتری پیدا کردند. در حالی که بسیاری از استان‌های توسعه نیافته امروز زیر مجموعۀاین مناطق محسوب ‌شدند.

عامل دیگر، مرزنشینی و دوری از مرکز می‌باشد. امروزه تقریباً در همه جای دنیا و حتی در کشورهای توسعه یافته دوری از مناطق مرکزی کشور و مرزنشینی مانعی در مسیر دسترسی برابر شهروندان به امکانات و منابع موجود در کشور است. به عبارت دیگر توسعه نیافتگی شهرهای مرزی مختص ایران و یا کشورهای توسعه نیافته نیست. از طرف دیگر دوری از مرکز از ایجاد تعاملات سازنده میان نخبگان بومی و نخبگان مرکزی در جهت رشد و توسعه این مناطق جلوگیری می‌کند. همچنین نیروی انسانی ماهر و متخصص به دلیل سختی شرایط کار و تسهیلات زندگی و کمبود امکانات کمتر حاضر به فعالیت در این مناطق می‌شوند. خصوصا اگر این مناطق مرزی همجوار با کشورهای بی‌ثبات و بحران‌زده‌ای باشند که از بسیاری معضلات اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی نظیر فقر، بی‌کاری، اعتیاد، قاچاق و مناقشات قومی و مذهبی و .... در رنج‌اند. متأسفانه در ایران مناطق قومی خصوصاً استان‌های کردستان، سیستان و بلوچستان، آذربایجان غربی و خوزستان، در مجاورت اقوام هم زبان خود در کشورهای عراق و ترکیه، افغانستان و پاکستان، ... زندگی می‌کنند و این کشورها اغلب گرفتار درگیری‌های قومی و فرقه‌ای هستند و متأسفانه در مقاطعی این درگیری‌ها حوزه‌های مرزی ایران را نیز تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و امنیت و ثبات بخشی از مناطق بومی کشور را تهدید نموده است. اگر چه ترس از ناامنی و بی‌ثباتی پایین بودن نرخ سرمایه‌گذاری صنعتی و عمرانی دولت در این مناطق را توجیه نمی‌کند اما بی‌تأثیر بر آن نبوده است. امروزه ثبات و امنیت مناطق رابطه مستقیمی با نرخ سرمایه‌گذاری در آن مناطق داردلذا تشدید فضای نظامی و امنیتی در مناطق قومی کمک به توجه بیشتر دولت به سرمایه‌گذاری در این مناطق ننموده است.

متغیر مهم دیگر اقلیم و جغرافیای طبیعی است. آب و هوای خشن و خشک و کم آبی علاوه بر آن که دافع جمعیت است (استان سیستان و بلوچستان کم‌ترین تراکم جمعیت را در کشور داراست) تا حد زیادی نیز گذران زندگی و معیشت مردم را تحت تأثیر قرار می‌دهد. به طوری که در ایران استان‌های سیستان و بلوچستان، بخش‌هایی از استان مرکزی و خراسان و حاشیه شرقی و جنوب شرقی کشور از مشکلات عمده‌ای در این زمینه رنج می‌برند و تا حد زیادی هزینه‌های توسعه این مناطق را افزایش داده است. وقوع طوفان‌های شن، وجود زمین‌های شوره‌زار و نامناسب و نیز وقوع سیلاب‌ها در فصول خشک آرامش و امنیت لازم را از ساکنان منطقه گرفته و علیرغم توجه به این مناطق در دهۀاول برنامه‌ریزی در کشور هنوز در زمرۀاستان‌های توسعه نیافته کشور باقی مانده‌اند.

متغیر دیگر بالا بودن میزان جمعیت روستایی و عشیره‌ای و نیز شهرنشینی متاخر و شتابان در مناطق توسعه نیافته و قومی است. وضعیت نابسامانی که آمارهای موجود نیز مؤید است. در ایران اولین قطب‌های توسعه شهرهای بزرگ بوده‌اند که از درصد جمعیت شهری بالایی برخوردار بودند. روستاها و مناطق دور افتاده در مراحل بعدی و یکی دو دهه پس از آن به طور جدی در مسیر توجه برنامه‌ریزان اقتصادی قرار گرفتند. با افزایش امکانات و جمعیت، این مناطق به سرعت شهرنشین شدند. در حالی که تغییر در ارزش‌ها و باورداشت‌ها و الگوهای زندگی و معیشت جمعیت ساکن در این مناطق به همان صورت انجام نشد. شادروان دکتر حسین عظیمی، در تعریف توضیح برداشت خود از مفهوم توسعه آن را «تحول باورهای فرهنگیو ... متناسب با ظرفیت‌های جامعه در جهت رفاه عمومی تلقی» تعریف کرد [٢٢]. اما هنوز در بسیاری از مناطق محروم کشور هنجارهای تعدد فرزند، صیغه یا متعه، و بی‌توجهی به زنان و دختران و بسیاری از معضلات و مشکلات دیگر مانعی در مسیر توسعه جامعه است. به عنوان مثال در برخی از مناطق استان ایلام هنوز در ادبیات روزانه مردم منظور از واژه فرزند «اولاد ذکور» خانواده است که بیانگر اهمیت جنس مذکر می‌باشد، در عین حال بالا بودن نرخ خودکشی و خودسوزی زنان در این استان از وضعیت نامناسب زنان در این منطقه حکایت دارد. هنوز در بسیاری از مناطق کشور نرخ پوشش تحصیلی دختران پایین‌تر از پسران است حال آن که در کل کشور «هدر دهی امکانات آموزشی» توسط دختران کمتر از پسران است.

در ایران و خصوصاً پس از پیدایش دولت نوین به گونه‌ای که از این بررسی گذرا نیز مستفاد می‌گردد هیچ گاه دولت به عنوان مجموعه‌ای از افراد از یک گروه قومی خاص که سعی در استیلای فرهنگی و اقتصادی و سیاسی ... بر سایر اقوام ایرانی داشته‌باشند و یا سایر اقوام را از حقوق طبیعی و انسانی خود محروم ساخته باشند وجود نداشته است. ارزش و اعتبار آن گروه از نخبگان ایرانی از هر قوم و زبانی که در عرصه‌ای درخشیده‌اند و مورد احترام تمامی ایرانیان هستند خود گواهِ این مدعا است و دلیلی بر نفی شائبه‌هایی چون حکمروایی یک قوم خاص بر دیگر اقوام ایرانی. برداشت نادرستی که با واقعیات تاریخی ایران سازگار نیست.

مسیر توسعۀراه دراز و دشواری در پیش رو داشته و دارد. راهی که پیمودن ان نیازمند همت و تلاش و عزم و اعتماد همگانی تمام ایرانیان و اقوام ایرانی است.

یادداشت‌ها:
۱- منوچهر گودرزی و دیگران، توسعه در ایران، ۱۳۸۱: ۲۱

۲- مظفر صرافی، مبانی برنامه‌ریزی منطقه‌ای، تهران، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ،۱۳۷۹: ۷۱

۳- محمدعلی کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، ترجمۀمحمدرضا نفیسی و کامبیز عزیزی، تهران، نشر مرکز، ۱۳۷۲: ۲۴۸

۴- یرواند آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب، ترجمۀاحمد گل‌محمدی و محمد ابراهیم فتاحی، تهران: نشر نی، ۱۳۷۸: ۵۲۶

۵- منوچهر گودرزی، پیشین: ۱۹۷

۶- صرافی، پیشین: ۷۲

۷- کاتوزیان، پیشین: ۲۴۹

۸- صرافی، پیشین، ۷۲

۹- سازمان برنامه و بودجه، خلاصۀبرنامۀچهارم توسعه اقتصادی اجتماعی ایران، ۵۲-۱۳۴۴، بی‌تا: ۱۱۳

۱۰- ابراهامیان، پیشین، ۵۲۶

۱۱- سازمان برنامه و بودجه، پیشین: ۱۱۳

۱۲- صرافی، پیشین :۷۳

۱۳- صرافی، پیشین : ۷۶

۱۴- ابراهامیان، پیشین :۵۴۹

۱۵- هوشنگ امیراحمدی، «قومیت و امنیت»، ترجمۀحسن شفیعی، فصلنامۀمطالعات راهبردی، پیشین شمارۀدوم، تابستان ۱۳۷۷ : ۲۲۲

۱۶- ابراهامیان، پیشین : ۵۵۲

۱۷- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، سند برنامه سوم توسعۀاقتصادی اجتماعی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۷۸: ۳۳۴

۱۸- سازمان برنامه و بودجه، گزارش اقتصادی ـ اجتماعی استان کردستان در سال ۱۳۷۴ : ۹۱

۱۹- سند برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی: ۱۷۵

۲۰- همان،۳۴۰

۲۱- همان، ۱۷۵

۲۲- حسین عظیمی، ایران امروز در آینۀمباحث توسعه، تهران دفتر نشر فرهنگ اسلامی، ۱۳۷۸ : ۵۵